最高法裁判观点：因法律法规及政策出台导致合同履行不能，合同目的不能实现，当事人可请求解除合同
【案号】（2019）最高法民再246号
【案例要旨】
1、因国家法律、法规及政策出台导致当事人签订的合同不能履行，以致一方当事人缔约目的不能实现，该方当事人请求法院判决解除合同的，人民法院应予支持。2、鉴于双方当事人对于合同不能履行及一方当事人缔约目的不能实现均无过错，故可依据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，仅判决返还已支付的价款及相应孳息，对一方当事人请求对方当事人赔偿损失的诉讼请求不予支持。3、对于一方当事人为履行合同而支付的契税损失，在双方当事人对于案涉合同的解除均无过错的情况下，可由双方当事人基于公平原则平均分担。

（一）关于案涉《国有建设用地使用权出让合同》应否解除的问题
国土局与X公司于2010年11月25日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合同依法有效。案涉《国有建设用地使用权出让合同》约定，案涉国有建设用地使用权以“毛地”方式出让，地上建筑物未拆迁部分由X公司负责。上述合同签订后的两个月内，国务院于2011年1月21日出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，因上述法规的出台，使得X公司无法取得拆迁主体资格，无法按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定完成案涉土地的拆迁整理工作。X公司经过逾七年与自然资源局的协调，始终无法解决案涉土地的拆迁问题，就此而言，X公司向人民法院起诉解除合同，并未超过解除合同的期限要求。自然资源局关于X公司解除合同已经超过期限的抗辩，与本案事实不符，本院不予采信。
X公司受让案涉国有土地使用权的目的系对该土地进行房地产开发，而土地完成拆迁工作是X公司开发案涉土地的必经环节。由于上述法规变化导致X公司无法完成案涉土地的拆迁整理工作，进而无法实现对案涉土地进行开发的合同目的，故X公司请求解除案涉《国有建设用地使用权出让合同》，符合本案其合同目的无法实现的客观实际，原审判决认定本案不存在不利于合同目的实现的障碍，与事实不符，应予纠正。

（二）关于案涉《国有建设用地使用权出让合同》解除的法律后果问题
《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。因此，合同解除后，包括了恢复原状、采取其他补救措施、赔偿损失的法律后果。而本案X公司请求中包括了恢复原状和赔偿损失两项诉讼请求。对此，本院分析如下：
1.关于土地出让金的返还问题。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，合同解除后，已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状。据此，X公司在本院判决解除合同的情况下，请求自然资源局返还其已经支付的国有土地使用权土地出让金，符合上述法律规定，故自然资源局应向X公司返还土地出让金以及占用资金期间的法定孳息。鉴于案涉土地使用权出让金2630万元系分两笔支付，支付时间分别为2010年11月26日和2010年12月25日，故自然资源局应向X公司返还土地使用权出让金2630万元及相应法定孳息（其中600万元自2010年11月26日起至实际支付之日，2030万元自2010年12月25日起至实际支付之日，均按照中国人民银行同期同类活期存款利率计算）。
2.关于赔偿损失的问题。案涉《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定，X公司对于案涉土地的建设项目应于2011年11月25日之前开工,即从2010年12月25日双方签订合同至合同约定的开工日期2011年11月25日之间的期限，系X公司对案涉土地进行拆迁整理的期限。而2011年1月21日国务院出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，导致拆迁制度发生改变，X公司在合同约定的拆迁期限内，因该拆迁制度变化而无法办理拆迁许可证，亦无法完成对案涉土地进行拆迁整理工作。据此，X公司未能在合同约定的期限内对案涉土地进行拆迁整理工作非因X公司的过错造成，原审判决认定X公司怠于履行合同义务导致无法办理拆迁，与本案事实不符。同样，虽然《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》于2010年9月21日下发，规定不得以“毛地”方式出让土地，且2011年1月21日国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，但是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条亦规定，该条例实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理许可证。故如果X公司在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台前即已取得拆迁许可证，其仍可自行继续对案涉土地进行拆迁整理；而X公司在近两个月的时间内未申请拆迁许可证，进而导致其在上述条例施行后无法继续取得拆迁许可证，对此自然资源局亦无过错。在自然资源局与X公司对于案涉合同不能履行及X公司合同目的无法实现均无过错的情况下，X公司请求自然资源局赔偿损失的诉讼请求，理据不足，本院不予支持。

至于X公司为取得案涉国有土地使用权而支付的1315000元契税，在双方当事人对于案涉合同的解除均无过错的情况下，该部分契税可由双方当事人基于公平原则予以平均分担，资源局应补偿X公司657500元。
综上，对由于国家法律、法规及政策出台导致当事人签订的合同不能履行，以致一方当事人缔约目的不能实现的，该方当事人请求法院判决解除合同的，本院予以支持；在此情况下，鉴于双方当事人对于合同不能履行及一方当事人缔约目的不能实现均无过错，故本院依据《中华人民共和国合同法》第九十七条关于合同解除后当事人可以要求恢复原状的规定，仅判决自然资源局返还X公司所支付的土地出让金及法定孳息；对X公司关于自然资源局赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。